——关于拓展当阳城市骨架的调查与思考
市人大常委会调研组

    城市道路骨架是城市建设重要组成部分，是城市各项事业的有机载体，也是推动城市发展的重要生产力。近期，按照市委关于组织开展经济社会发展重大课题调研活动的安排，市人大常委会会同市规划、住建、交通、国土、城管和鑫源投资公司等相关部门和单位，组成调研课题小组，对我市城市规划、基础建设、发展规模及管理水平等现状进行了调查摸底，分析了目前在城市建设发展及管理中存在的主要问题及成因，并提出了相应的对策及建议。现就调查情况报告如下：
    一、建市以来我市城市建设管理工作回顾
    自1988年10月经国务院批准当阳撤县建市以来，历届市委、市政府高度重视城市发展工作，不断加快城市建设步伐，经过25年的不懈努力，取得了明显的成就。城市规划体系初步形成，基础设施日渐完善，城市规模迅速扩大，城市面貌发生了巨大的变化，古城当阳正以其崭新的姿态向现代化中等城市迈进。
    （一）规划体系初步形成。建市以来，当阳城市规划历经了三次修编。第一次是由市政府于1996年聘请清华大学城市规划设计研究院进行的规划修编（1996－2010）。第二次是由市政府于2003年委托华中科技大学城市规划设计研究院进行的规划修编（2003－2020），2005年经省政府批准实施。在这个总体规划的指导下，先后完成了1个中心生活商业区、4个工业组团（当阳坝陵工业园、建陶工业园、金桥工业园、岩屋庙化工园）的控制性详细规划，以及城市住房、交通、商业网点、关陵庙保护利用等专项规划，形成了比较完备的规划体系。第三次是由市政府于2011年聘请湖北省城市规划设计研究院进行的规划修编（2011－2030），这个规划现已完成专家评审、市人大常委会审议和社会公示，目前已上报省政府。
    （二）基础设施日渐完善。建市以来，我市逐年加大城市建设投入，使城市基础设施得到不断完善。特别是“十一五”期间，是我市城市建设投入较大、发展较快的五年。全市共投入城市基础设施建设资金25亿元，建设基础设施和公用设施项目30多个。城市道路骨架不断拓展，城市主次干道总长达到67.2公里。先后完成了城区内的长坂路、子龙路、友谊路、荷当路及玉阳路、端直街道路综合改造；去年年底开工建设的东群路综合改造工程将于今年8月全面完工。体育中心、文化广场、污水处理厂、垃圾处理场等先后建成投入使用；“三馆一中心”建设项目正在刹尾。“引巩入城”复线工程全线完工，巩河原水到城区的输水能力达到了15万吨/日。城市绿化、美化、亮化工程成效明显，城市建成区绿化率达31.02%、绿化覆盖率36.05%，人均公园绿地面积达9.02平方米。
    （三）城市规模逐年扩张。从上世纪90年代开始，伴随着城镇化，城市农居民小区和经济适用房建设全面启动，城市基础设施建设步伐加快，城市得到快速扩张。到二十一世纪初，建成区面积由建市时的2.6平方公里拓展到12.8平方公里，人口由建市时的6万多人增加到9万人左右。2006年之后，我市坚持优先发展工业，经济开发区、建陶工业园、金桥工业园快速发展，工业化促进城镇化，城区商品房开发如雨后春笋，城市人口再次进入高速增长期，目前建成区面积已拓展到18.47平方公里，人口增加到15.86万人。
    （四）城市管理水平提高。规划是前提、建设是基础、管理是根本。通过理顺城管执法体制，推行“大城管”工作格局，实施小摊小贩等八项“安家工程”，探索城市网格化管理和环卫市场化作业模式，强化市容市貌治理，扩大全民参与，使城市管理工作逐步走上了法制化、规范化、经常化的轨道。近年来，我市先后被授予“省级文明城市”、“省级卫生城市”、“省级园林城市”等称号。
    二、存在的问题及制约因素
    我市与一些发展比较成功的现代化中等城市相比，在城市建设和管理中还存在一定的差距和制约因素：
    一是认识不足。经济的跨越式发展，必须以城市空间为载体。没有发展空间，也就没有发展的潜力。由于认识上的不足，我市在城市发展上长期局限于玉阳片区的“内涵式”改造，在上世纪九十年代城镇化和本世纪初低成本扩张期中，对城市外延拓展重视不够。从纵向上看，“十一五”期间，我市城市建设发展步入历史最快的时期；然而从横向上与周边县市相比，我们是相对落后了。
    二是城市道路网密度低。虽然我市主干道基本成形，但次干道建设不够、分布不均。主要原因是城市基础设施建设资金不足，历史欠帐较多，很多按照规划应该形成的路网没有形成，存在大量的“断头路”，如子龙路至烟厂、东群路至广家洲路等，城市人流、车流主要集中在长坂路、子龙路、玉阳路、南正街等处。由于锦屏大道西端与环西路未贯通，没有形成一个环道，城北与城南联系唯有通过一桥、二桥，未能形成便捷的城市路网体系。
    三是城区建设过于集中。近年来，城区相继开发了香榭水岸、盛泰华庭、南郡天下、当阳上城、南正街步行街等房地产项目，在建的有中央街区、凯旋名邸、奥林雅苑、当阳国酒等项目，大多数都集中在玉阳片区，造成建筑间距小、密度大、容积率高、绿地率低、基础设施不配套、交通拥堵等问题，影响了居民居住质量和城市的可持续发展。
    四是旧城改造成本高、难度大。由于以往未对城中村居民建房进行限制，导致大量农居民小区的存在，给现在城市道路的拉通带来较高的成本和难度。如中央街区的机械厂路、建材市场的帝旺路，拉通需要拆迁大量的私房。
    五是城市土地利用不充分。部分工业项目要好地、多要地，但投资强度、容积率指标又不高，甚至有的项目至今没有动工建设，造成土地闲置、土地投入产出低，城市土地价值没有得到充分利用。目前，一些工业、住宅、商服项目出现全部闲置用地12宗、面积193亩，部分闲置用地8宗、面积383亩
    六是城市管理有待提升。规划的引导和调控作用发挥不够，项目引导规划、项目决定规划的现象较为突出。“大城管”联动执法力度不够，城区办事处、社区、村及违建责任单位责任落实不到位，城市管理方法和执法手段有限，个人建房、乱搭乱建时有发生，占道经营、车辆乱停乱放、城市“牛皮癣”等难点问题还不能从根本上杜绝。
    三、拓展城市骨架是当阳发展的现实需要和必备条件
    第一，拓宽城市骨架，是主动呼应宜昌市“建设特大城市”的需要。当阳位于“宜荆荆”三地中心地带，是三地“一小时”城市圈的重要组成部分，是宜昌中心区向东部武汉经济连接和扩散的“前沿触角”和“二传手”，更是宜昌市“一心一带四廊”总体规划中的“一心”。在宜昌市“建设特大城市”的新形势下，当阳作为其一个重要的城市“节点”，撑大城市骨架，增强城市体量，是与之相呼应，主动与大宜昌接轨，把当阳发展成为“宜荆荆”城市群副中心和宜昌都市区重要组团的绝佳时机。
    第二，拓宽城市骨架，是建设现代化中等城市的需要。市第七次党代会提出了要实现“三大目标”，其中之一就是要在“十二五”期末建成现代化中等城市。目前，中心城区不仅建成区面积偏小，而且进一步发展空间十分有限，难以满足建设现代化中等城市的需要。世界城镇化历史表明，城镇化具有明显的阶段性特征，当城镇化率处于30%到70%之间时，是城镇化中期阶段，发展速度相对较快。2012年，我市城镇化率达到了51%，说明我市正处在城镇化发展较快的中期水平。我们要抢抓机遇，尽早拉开城市骨架，拓展城市空间，把当阳建设成为荆楚大地上一座美丽的现代化中等城市。
    第三，拓宽城市骨架，是打造“五个当阳”的需要。城市建设是经济社会发展的重要组成部分，也是增强发展后劲的关键环节。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨就曾预言，美国的新技术革命和中国的城镇化，是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。我市城市建设要以增强城市辐射能力为着力点，大手笔拉开城市框架，大力提高城市品位，大步伐促进城市建设,加快聚集人气、商气、财气，促进工业化进程，努力打造产业当阳、开放当阳、绿色当阳、民生当阳和和谐当阳。
    第四，拓宽城市骨架，是实施城市总体规划的需要。按照新一轮《城乡总体规划》，到2030年，我市城市规划建成区面积将拓展到39.6平方公里，城市人口达到36万人，建成三国历史文化旅游名城、宜居山水园林城市。只有撑大城市骨架，凸现城市的区域功能，明确各个发展阶段城市空间形态、产业布局，并对涉及关系长远的重大基础设施加以建设，才能使城市建设符合城市发展的要求。
    四、对策建议
    拓宽城市骨架，加快城市化进程，提升城市辐射带动力，就是要根据市场经济内在规律，积极探索新形势下的新办法、新举措，把城市做大做强，发挥好城市聚集效应和联动效应。为此，我们必须要增强城市意识，找准定位，主动呼应和对接大宜昌，充分调动各方面积极因素，撑大我市城市规模和综合实力，共同谋划构筑更加厚实的县域经济发展平台。
    （一）完善城市规划，严格规划监管。一个城市的成功，就是规划的成功；一个城市的失败，就是规划的失败。我们要以规划为引领，确保规划的科学性、前瞻性、严肃性。一是尽快编制完成我市（2011-2030）城乡总体规划。坚持用发展的眼光，通盘考虑、合理布局、统筹安排，对城市准确定位、科学规划，最大限度地实现城市的规模扩张与内涵同步发展。建议在我市主骨架路网中增加“一横”，即玉阳路延伸至金桥工业园三号路，使城市骨架由二横变为三横，形成“四纵、三横、两环”的城市路网结构。二是完善配套各项修建性详规和专业性规划的编制。要在总体规划的指导下，着眼我市近期建设目标，加快修建性详细规划的编制和城市重点地段、片区改造详细的规划设计工作；抓紧做好城市供排水规划、电网规划、通信规划、天燃气规划等一些尚未完善或未着手编制的专业规划工作，形成一套较为完整的城市规划体系。三是强化对规划实施的监督管理。规划不能“画在纸上，挂在墙上”，要严格坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个口”，始终牢牢把城市建设掌握在规划之下，成功体现城市定位和规划意图。
    （二）加快城市建设，撑大城市骨架。全面实施城市总体规划和近期建设规划，加快推进市政设施建设和区域改造步伐，努力实现城市布局合理化、设施现代化、功能多样化和环境净化美化。一是加快道路网络建设，改善城市交通。“欲致鱼者先通水，欲致鸟者先树木”，城市骨架道路网是实现城市发展的关键。我市城市道路网系统要以“四纵、三横、两环”为主骨架，完善城区内次干道、支路连接，疏通小街小巷，建设功能明确、级配合理的路网。目前，主要是提档升级东群路、广家洲路，拉通玉阳路延伸段、三桥至分当路连接道路，拓宽航空路至广洲路，新建金桥工业园1号路；拉通四桥及其连接道路，形成内环；拉通木店至金桥连接道路，建设木店至岩屋庙至二水厂连接道路，逐步贯通外环线，避免过境车辆穿越城区。同时，加快以保宜高速、远当枝一级路、河育路（S253省道）为“大三横”和以荆宜高速、汉宜路、分当路（G348国道）为“大三纵”的对外公路交通建设，适时开建当枝一级路到荆当旅游一级路的连接道路，推进当阳融入“宜荆荆”一小时经济圈交通枢纽节点建设的进程，为加快当阳中等城市建设步伐提供方便快捷的交通支撑。二是有序实施旧城改造，拓展“毛细血管”。如通过中央街区的建设，拉通机械厂路（子龙路至南正街支路），通过建材市场的改造建设，拉通帝旺一路（长坂西路至子龙路的延伸段的支路）。三是调整优化城市布局，加快城市西移。以创造良好的居住环境为中心，将城市西北区域定为工业项目禁建区，加快建设盛和广场、玉泉河畔（西苑）和品改站商住开发项目。按照环西西片区控规的要求，逐步将部分新建行政事业单位及企业行政办公迁移至西区，力促城市向西北新区发展，降低旧城区的建筑密度和人口密度。四是精心打造城市形象，建设美丽当阳。良好的城市景观是现代化城市的重要表现内容。在城市建设中，以“四城联创”为契机，抓住重点，突出品味，遵循当阳的人文地理优势，塑造城市鲜明的个性和形象。着重建设好“一河（临沮休闲带）一廊（十里长坂绿化长廊）四园（体育场公园、长坂坡遗址公园、关公文化园和关陵植物园）”城市景观。大力建设体现现代城市文明的标志性建筑和一批上规模、上档次、高质量的基础设施项目，提升城市品位。同时，进一步加快和完善城市绿化、亮化、美化工程建设，营造“堆蓝叠翠拥长坂”、“火树银花不夜天”的城市美景。
    （三）吸取市场能量，实现“以城养城”。在进一步加大财政投入的同时，要树立“经营城市”的理念，以经营眼光规划城市，以经营手段建设城市，以经营方式管理城市，实现“以城养城，滚动发展”。一是盘活土地资源。要进一步强化政府垄断土地一级市场的能力，加大土地收储和土地市场的监控力度，实行“政府规划、土地储备、计划供应、招标拍卖出让”的运作方式，规范城市土地运作和交易行为。继续推行出让土地开发权经营模式，实现“以地生财，聚财建城”。二是实现多元化投入。逐步把可以投入市场营运的城市基础设施，比如道路、桥梁、供水、公交、公共卫生等使用权和经营权推向市场；户外广告经营权，街道、景点等冠名权、使用权、经营权等，也可通过转让、拍卖、租赁等形式为城市建设筹集资金。三是畅通引融资渠道。充分运用鑫源投资公司在融资方面的积极作用，引入、推行BOT、TOT等项目融资方式，最大限度吸纳各种合法资金投入城市建设，推进城市建设的可持续发展。
    （四）加大城管力度，维护城市形象。一是进一步完善“大城管”联动机制，加大城市管理和综合执法力度。重点抓好市容环境、交通秩序、市场环境整治。二是探索并建立新型现代化城市管理手段。以网格化为基础，以信息化为支撑，以资源联动整合为手段，加快推进城市管理数字化、信息化、网格化管理。三是加强对市民的宣传教育引导。要利用广播、电视、网络资讯、宣传车、开展宣传周等多种形式，大力宣传城市管理法律、法规，提高广大市民的城市自觉意识。四是扩大群众参与。建立业余城管监察岗，聘请监察员，设举报电话，形成强大的监察网络，全方面、多层次地调动广大市民参与城市建设、管理的主动性和积极性，共同创造美好家园。

    课题组牵头人：卢  景
    课题小组成员：高  明   刘向阳   杨绪逵    李传洲   石明洲   陈强华    杨兴中   沈卫东   张浩杰    杨  军
                                徐  涛   谢兆成